연안도시의 자연재해 발생 시 방재활동 주체별 역할과 주민 인지에 관한 연구 : 일본의 연안도시를 중심으로
A Study of the Role of Disaster Prevention Activities and Residents’ Awareness in the Event of a Natural Disaster: Focusing on the Coastal City in Japan
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Abstract
최근 기후변화로 인한 지속적 자연재해 증가에 대비하여 강력한 방재시스템을 구축하는 것이 중요하다. 더욱이 재해발생시 행정력 이 미치는 범위는 한정되기 때문에 주민 자율에 의한 재난 방지 시스템은 더욱 강력해야 한다. 본 연구는 재난에 대한 보호기관과 관리기관의 역할과 이러한 역할에 대한 주민들의 인지도에 관한 연구이며, 그 결과는 다음과 같다. 1) 재난 대비 상호지원기관은 하드웨어 부문에서 관리 기관에 의존하고 있다. 2) 소프트웨어 영역에서 재해로부터 보호하는 일부 시스템은 기관의 통제를 받고 특정 부분은 관리 기관의 통제를 받 는다. 3) 대피소는 모든 재난에 대처할 수 없기 때문에 지역내 존재하는 다양한 시설을 대피 장소로 활용해야한다, 4) 도시 내에서 일하는 직 장인들은 재난 대책 조직에 대해 숙지하고 있으며, 재난 지도를 잘 인식하는 경향이 있어 방재활동의 중심적 담당자로 역할을 할 수 있다고 생각된다.
Trans Abstract
It is important to establish a strong system of agencies for protection against disasters. Also, the system of protection against disasters by the residents is necessary to be strengthen the system. We examined the roles of the protection agencies and the administrational institutions against disasters. The results are: 1) The mutual assistance agency relies on the administrational institution on a hardware surface. , 2) On the software surface some systems of protection from disasters are under the control of the agencies, and some are under the control of the administrational institution. , 3) The shelters are unable to meet the needs of people in any disaster. Thus, we should use of the existing institutions as evacuation areas. , 4) The people working in the city in which they live tend to know the protocols of the disaster measures and to recognize the disaster maps well.
1. 서 론
1.1 연구의 목적
근년 우리 일상생활 속에서 일어나는 자연재해의 규모가 점차 증가하고 있으며, 그 주기 또한 점차 빈번해지고 있는 실 정이다. 따라서 자연재해에 대한 대비로서 소방기관을 비롯한 방재 관련 기관간 체제 정비가 필요하다는 것을 말할 필요도 없지만, 최근 주민에 의한 자주 방재 활동 촉진으로 지역 전체 의 방재 체제 확립이 무엇보다 중요시 되고 있다(Hirata, 2011). 특히, 대규모 재해 시에는 라이프 라인이 두절되어 재 해 발생 직후 소방기관 등 공조가 예상대로 작동하지 않는 것 이 자주 나타나고 있다.
또한 광역적인 대응 태세가 실현되기까지 더 많은 시간을 요하는 경우도 많다. 이러한 상황에서 지역 주민 각자의 방재 의식을 높이고 대책을 강구하는「자조(自助)」, 이웃이나 지 역이 협력하면서 대책을 강구하는「공조(共助)」, 행정이 주 체가 되는「공조(公助)」가 필요하며, 이 3가지의 역할 분담과 아울러 원활한 연계가 필요하다(Yoshihara. 2011).
그러나 이러한 3가지의 역할 분담과 연계는 지역에 따라 구 군의 역사나 지자체(公助) 시책에 따라서 달라질 것으로 예상 되나 그 실태는 충분히 밝혀지지 않고 있다.
이에 본 연구에서는 향후 자연재해 발생에 대비해 각 지역 의 실정에 맞는 자조(自助), 공조(共助), 공조(公助)의 역할 분 담을 명확히 하고 연계를 강화하기 위한 기초자료를 얻는 것 을 목적으로 한다. 구체적으로는 일본의 오사카부와 나라현의 4 지구를 대상으로 각 지자체별 공조(共助)와 공조(公助)에 대 응한 활동거점 등 하드웨어 측면의 지역 자원을 파악하였다. 이와 함께 공조(共助)와 공조(公助)에 대응한 조직 구성과 역 할을 분석하여 자조(自助)1)의 일환으로서 공조(共助) 및 공조 (公助)에 대한 인지도를 밝혀 자조(自助), 공조(共助), 공조(公 助)의 연계에 대해 검토하여 향후 지역의 방재계획을 위한 제 언을 하였다.
1.2 연구 범위 및 방법
(1)조사대상지구
문헌조사를 통해 공조(共助)를 담당하는 대표적인 조직인 자주방재조직의 조직 체제, 공조(公助)를 담당하는 지자체의 방재시책과 해당 지자체 내 시군구에 따라 역할 분담 및 연계 상황이 상이한 것을 알 수 있었다. 따라서 본 연구에서는 실태 분석을 위한 기초 조사로서 특정 지자체의 특정 지구를 선정 하여 그 실태를 분석하였다.
본 연구에서 대상으로 하는 지자체는 조사 협력에 우호적 인 나라현 카시바시, 오사카부 도요나카시를 비롯한 두 시와 인구 규모가 비슷한 나라현 나라시, 오사카부 미노시 등 총 4 개시를 대상으로 한다.
(2)방재거점 분포 (公助/ 하드웨어)
오사카의 도요나카시와 미노시, 나라현의 나라시와 카시바 시를 대상으로 지자체가 발행한「방재 지도」와 각 지자체의 방재 담당과에 대한 설문조사에서 피난소, 재해비축창고, 소방 단 분단 차고2), 소방서 분서 등 각 시의 방재거점 분포를 파 악하고 그 분포 특성을 밝힌다.
(3)각 지자체의 대피소 관리시스템과 민간기업과의 방재연계 상황(公助/ 소프트웨어)
미노시, 도요나카시, 카시바시, 나라시를 대상으로 대피소 관리시스템과 행정기관의 재해시 역할, 행정기관과 민간기업 과의 역할 분담을 파악하기 위해 각 시의 방재 담당과에 대한 설문조사를 실시하여 재해시 대피소 설치까지 흐름, 지정 피 난소, 비축품 관리빈도, 자주방재조직과 민간기업과의 연계·역 할 분담을 밝힌다.
(4)각 자주방재조직의 활동내용·행정기관과 각 단체와의 역 할분담 (公助/ 하드웨어·소프트웨어)
본 연구에서는 공조(共助)의 대표적인 조직으로 자주방재 조직을 분석한다. 같은 시군구 읍면에 대해서도 자주방재 조 직 유무나 역할은 상이하다. 본 연구에서는 도요나카시 도네 야마 호타루가이케지구, 나라시 메이지지구, 나라시 니메이지 지구, 카시바시 시모다지구의 자주방재조직을 대상으로 소유 건물, 활동내용, 피난훈련 실시상황, 재해시 조직 활동 흐름, 타 단체와의 재해시 역할 분담에 대해 명확히 하기 위해 자주 방재조직 대표와 설문조사를 실시한다. 상기 지구는 각 지자 체 방재 담당과의 설문조사를 통해 방재 활동에 적극적으로 임하고 있는 지구로 소개받아 조사에 협력했던 지구이다. 즉, 타 자주 방재 조직보다 방재 활동이나 다른 단체와의 연계가 적극적이었다는 것에 유의할 필요가 있다.
(5)주민 방재활동과 방재의식 (自助/ 소프트웨어)
카시바시 시모다지구 주민의 자조(自助), 공조(共助), 공조 (公助)에 대한 역할과 활동 거점에 대한 인지도, 방재에 대한 의식을 파악하기 위해 실제 훈련을 실시한 날에 참여한 대피 훈련 참가자를 대상으로 설문조사를 실시한다.
2. 지자체별 방재거점 분포
2.1 지자체별 지정대피소 수
도요나카시, 미노시, 나라시, 카시바시의 기본 정보 및 자치 회 수, 자주방재조직 수, 각 시의 지정 대피소 수를 Table 1에 나타낸다. 대피소 수는 자치단체에서 발행한 방재 지도에 기 재된 대피소 수를 나타낸다. 공조(公助)에 대해서는 교구(敎 區) 당 수용 대피소 수를 비교하면 미노시는 초등학교만 지정 되어 있어 1.0인 반면, 도요나카시 초등학교 이외에도 지정된 장소가 있기 때문에 3.9로 나타났다. 또 임시대피소 수도 지자 체에 따라 큰 차이가 있어, 발생할 수 있는 재해의 종류와 각 시의 실정에 따라 차이가 나는 것을 알 수 있다. 또한 도시별 대피소, 소방서 분서, 소방단 분단, 재해비축창고의 위치를 지 도상에 표시하면 Table 1과 같이 대피소의 밀도에 차이가 있 는 것은 분명하지만, 재해 비축창고는 카시바시는 시청 주변 에 집중되어 분포하는「집중형」이며, 나라시, 도요나카시, 미노시는 시내 각지에 분포하는「분산형」으로 구분되는 것으로 나타났다. Fig. 1에 상기한 두 가지 유형의 분포를 나 타낸다. 방재 비축창고는 재해시의 활동거점이 되기도 하는 장소이나 인구 규모가 큰 도시에서는 초등학교구 등의 지역으 로 분할하고 각 지역에서 활동을 전개하는 것을 상정하고 있 다고 생각된다. 한편, 카시바시에서는 공조(公助)를 중심으로 한 방재체제를 상정하기 때문에 시청 부근에 집중 배치한 것 으로 생각된다.
General Information and disater prevention related information for each city
Distribution of disater preverntion centers Toyonaka(left) and Kashiba(right)
3. 지자체별 대피소 관리시스템과 민간기업과의 방재 연계 상황
3.1 지자체의 대피소 관리시스템
본 절에서는 재해시 지자체의 대책으로 대피소 관리시스템 을 고찰한다. 재해시 역할분담을 Fig. 2에 나타낸다. 시나 자주방재조직, 주민 등 자조(自助), 공조(共助), 공조(公助) 의 역할분담은 시마다 상이한 것을 알 수 있다. 나라시, 도요 나가시에서는 시 공무원 몇 명이 각 대피소 열쇠를 관리하고 재해시에는 현지에서 활동하는 형태이다. 특히 나라시에서는 대피소의 설치 및 운영관리를 행정이 담당하고 있다. 한편, 미 노시에서는 동일본 대지진을 계기로 대피소 설치부터 물자운 반까지 행정과 지구방재위원회가 협력할 수 있는 체제를 갖추 기 시작했다. 또한 카시시에서는 1955년경부터 자치회나 소방 단이 조직되고 그 전통이 남아있어 자주방재회가 피난 유도나 대피소 운영을 담당하고 있다. 이처럼 대피소 관리시스템도 지자체마다 다른 것을 알 수 있다.
Role sharing of each actor in case of disaster
4. 자주방재조직의 활동내용과 타 단체와의 역할 분담
4.1 자주방재조직의 구성
각 시의 공조에 관한 정보로서 자치회 수, 자주방재조직 수, 자주방재조직당 인구를 Table 1에 나타낸다. 나라시에서는 기 본적으로 초등학교구 단위로 자주방재조직을 구성하고 있기 때문에 1조직 당 인구가 7,600명이상의 높은 값을 나타내는 반면, 카시바시에서는 자치회가 자주방재조직 단위로 되어 있 어 공조(共助)에 있어서도 그 구조나 규모에 차이가 있는 것 을 알 수 있다. 각 시의 자주방재조직 구성을 Fig. 3에 나타낸 다. 자주방재조직의 구성은 각 시마다 다르며 주로 교구 단위 의 조직과 자치회 단위 조직의 2종류가 있다. 자주방재조직은 재해대책기본법에 의해「자발적인 방재조직」으로 규정되는 어디까지나 공조(共助)이기 때문에 필연적으로 지자체에 따라 그 구조나 규모에 차이가 있다. 그러나 조직구성에 있어서는 미노시는 초등학교구, 나라시와 카시바시는 자치회를 각각의 단위로 통일하여 조직을 구성하고 있다.
Composition of voluntary disaster prevention organizations in each city
이어서 도요나카시 도네야마 호타루가이케 자주방재방범 회, 나라시 메이지지구 자주방재회, 나라시 니메이지구 자주방 재회, 카시바시 시모다지구 자주방재회를 대상으로 상세한 자 주방재조직의 구성원을 Table 3에 나타낸다. 나라시는 연합지 자체 단위로 자주방재조직을 구성하고 있지만, 그 구성원은 지구마다 다른 것을 알 수 있다. 각 지구의 실정에 맞게 자주 방재조직을 구성·운영하고 있다고 할 수 있다.
Composition of voluntary disaster prevention organizations in each district
4.2 자주방재조직의 활동내용
자주방재조직의 활동 내용을 Table 4에 나타낸다. 각 지구 에서 이루어지고 있는 대피훈련은 자주방재조직 주최로 개최 되고 있으며, 지자체와 소방서, 소방단 등 타 단체가 공동 주 최하는 형식이 일반적이다.
Activities of voluntary disaster prevention organizations in each district
자주방재조직이 행정에 기대하는 역할에 대해 자유응답으 로 설문을 하였는데 Table 5와 같이 3가지 역할을 지적했다. 모든 자주방재조직들이 공통으로「활동을 위한 자금 지원」 을 기대하고 있었으며, 활동거점 등 하드웨어 부분이나 인적 지원 등 소프트웨어 부문의 지원에 대한 응답은 없었다.
Contents that voluntary disaster prevention organizations in each district expect public assistance
4.3 자주방재조직지구 내에서의 피난로
카시바시 시모다지구와 도요나카시 도네야마 호타루가이케 지구의 자주방재조직지역 내에서 결정되어 있는 재해시 대피 로를 Fig. 4에 나타낸다. 카시바시 시모다지구에서는 「①반 상회 집합장소」,「②자주방재회 대피장소」,「③초등학교」 의 순으로 행정이 지정한 대피소로 대피한다. 도요나카시 도 네야마 호타루가이케지구에서는「①자치회 긴급 대피장소」, 「②초등학교」의 순으로 대피한다. 상기 두 지구 모두 자주 방재회나 자치회가 지정한 집합장소에 우선 모인 후 대피하는 것으로 정해져 있지만, 시모다지구는 지역의 중심에 위치해 있어, 자치회나 자주방재조직의 사무소, 비축창고, 소방단차고 가 병설되어 있는 행정복지센터를 자주방재조직 지정 대피장 소로 하고, 초등학교가 지구의 주변에 위치해 있는 지구는 대 피로로 활용하는 것이 좋은 예라고 생각된다. 그러나 두 지구 의 자주방재조직 등 지정 집합장소는 야외이기 때문에 수해 등 재해시에는 대응할 수 없는 한계가 있다. 자주방재조직 지 정 집합장소에서 종교시설과 민간시설 등을 자주방재조직 지 정 대피소로 정해 두는 것도 중요하다고 생각한다3).
Evacuation route in case of disaster in shimoda area of kashiba city(left) and toneyama area of toyonaka city(right)
5. 주민의 방재활동과 방재의식
설문조사 개요와 응답자 특성은 Table 6과 같다. 조사방법 은 카시바시 시모다지구의 대피훈련 참가자를 대상으로 배포 하여 회수하였고, 회수율은 47.1%이다.
Questionnaire survey outline
5.1 방재 관련 조직과 활동거점의 인지도
공조(公助)의 역할을 담당하는 경찰서, 소방서, 소방단과 공 조(共助)의 역할을 담당하는 자치회, 자주방재회, 자경단 에 대한 주민의 인지정도를 Fig. 5에 나타낸다. Fig. 5로부터 방 재훈련 참가자라도 방재훈련의 주최자인 자주방재회 인지도 가 낮은 것은 자치회와 임원이 거의 같은 조직이기 때문이라 고 생각된다. 활동내용 및 활동거점에 대한 인지도는 소방단, 자경단, 자주방재회 순으로 인지도가 낮아지는 것을 알 수 있 다. 활동거점에 대해서는 공조(共助) 조직인 소방서나 경찰서 의 위치는 일상생활에서도 관계가 깊고, 인지도가 높은 반면, 소방단, 자경단, 자주방재회의 인지도는 낮다. 시모다지구에서 는 시모다지구 행정복지센터가 JR카시바역앞에 있고, 행정복 지센터에 자치회 사무소, 자주방재조직 사무소, 자주방재회 재 해비축창고, 소방단의 차고가 병설되어 있어, 앞서 기술했듯이 대피로로 중요한 역할을 하는 시설이다.
Awareness of disaster prevention organizations Note) A: residents' association, B: voluntary disaster prevention society, C : vigilante corps, D : fire brigade, E : fire station, F : police station
역앞에 입지하더라도 역할이나 거점에 대한 인지도는 낮은 것을 알 수 있다. 일련의 방재관련시설이 병설된 역앞에 입지 한 행정복지센터는 이 지구의 중심이라고 할 수 있는 만큼 시 설의 특징을 살려 활동거점과 조직의 인지도를 높여가는 것이 향후의 과제라고 생각된다.
직업별로 본 방재관련조직의 인지도를 Fig. 6에 나타낸다. 여기서는 응답자 속성을「시내 직장」,「전업주부 등」, 「시 외 등 기타」로 분류4),하고, 또한 각 조직에 대한 인지도를 점 수화5),한 후 그래프화 하였다. Fig. 6에서 시내 직장에서 일하 는 사람들이 방재관련 조직에 대한 인지도가 가장 높은 것을 알 수 있다. 소방단원이나 자치회 임원 후보자가 감소하는 가 운데, 향후 방재활동의 중심적 담당자가 될 것으로 기대된다.
Awareness of disaster prevention related organizations by occupation
Note) A: downtown workplace, B: full-time housewife, C : suburbs
5.2 해저드맵의 인지도
카시바시에서는 홍수 해저드맵과 지진 해저드맵을 제작해 배포하고 있다. 하드웨어 측면의 공조(公助)의 인지도라고 할 수 있는 이 맵의 인지도를 Fig. 7에 나타낸다. 양 지구의 방재 훈련 참가자의 해저드맵 인지도는 46%~48%이고, 소유율은 25%~30%이다. 방재활동에 대한 의식이 높다고 생각되는 사 람조차 50%에 미치지 못하고 있어 향후 이를 주지시키는 것 이 중요한 과제라고 할 수 있다. 또한 소유자의 대부분은 자치 회에서 배포한 것으로 홈페이지에서 다운로드한 건수는 홍수 지진방재지도 모두 한 명도 없다. 즉, 수동적으로 행정에서 배포된 지도를 갖고 있으며 능동적으로 정보를 얻고자 하는 사람이 매우 적은 것을 알 수 있다.
Possession rate of hazard map
Degree of neighborhood relationship and possession rate of hazard map
6. 결 론
본 연구는 재해발생시 방재활동과 역할 분담 등에 대해 일 본의 사례를 중심으로 분석한 논문이다. 최근 국내에서도 전 지구적 기온변화로 자연재난이 증가하여 재해 발생에 따른 지 역 차원의 방재활동과 그 대응에 관한 연구의 필요성과 당위 성이 높아지고 있다. 본 연구에서는 공조(共助), 공조(公助)에 대응한 활동거점 등 지역 자원(하드웨어 부문)을 파악함과 동 시에, 공조(共助), 공조(公助)에 대응하는 조직의 구성과 역할 을 밝혀, 자조(自助)의 일환으로 공조(共助)나 공조(公助)에 대한 인지도를 명확히 하였다. 본 연구에서 얻은 지견과 제언 을 정리하면 다음과 같다.
1) 인구당 수용대피소 수나 재해비축창고 분포에 차이가 있 으며, 공조(公助)의 전개는 지자체에 따라 상이하다. 국내의 경우 행정안전부 재난안전포털에서 지자체별 대피장소, 재난 시설·물자, 임시주거시설 등을 확인할 수 있으며, 일본과 마찬 가지로 지역마다 상이한 것을 알 수 있다.
2) 대피소의 설치에서 운영까지의 역할분담은 자주방재조 직이 담당하는 도시와 행정이 주체적으로 담당하는 도시가 있 으며 지자체 및 지역자치회 등 전통에 따라 차이가 있다. 국내 에는 자연재난의 불확실성, 복잡화, 대형화 추세에 따라 기존 정부나 지자체의 행정력만으로 효과적 대응에 한계가 있어 지 역사회 기반 재난관리를 위해 일본과 유사한 조직으로「자율 방재단」을 설립한바 있다. 이는 주민을 비롯한 다양한 주체 가 재난관리의 경험, 방법, 수단을 공유하면서 내부 방재역량 을 강화하는 전략이라 할 수 있다(Kwon. 2008). 이에따라 국 내에도 자주방재조직의 역할이 지속적으로 증가하고 있다.
3) 자주방재조직의 구성은 주로 교구 단위의 조직과 자치회 단위 조직 등 2종류가 있으나, 많은 지자체에서 통일된 조직 단위로 구성되어 있다. 그러나 각 자주방재조직의 구성원은 지역에 따라 상이하다.
4) 카시바시 시모다지구와 도요나카시 도네야마 호타루가 이케지구에서 설정한 피난로는 자치회나 자주방재조직에서 지정한 집합장소에 일단 모인후 지정대피소로 이동하게 되어 있다. 향후 시모다지구와 같이 집합장소에서 지정대피소까지 피난로 상에 자주방재조직 등에 의한 대피소를 지정하는 것이 유효하다고 생각된다. 국내에는 재해시 지역자율방재단에 의 해 주민대피를 지원하고 있지만, 중간 집합장소가 없어 주민 을 일일이 찾아야 하는 한계가 있기 때문에 피난 효율 증대를 위해 자율방재단이 운영하는 지정 집합장소의 도입을 검토할 필요가 있다.
5) 카시바시 시모다지구의 대피훈련에 참가한 주민들도 자 주방재조직이나 자경단의 역할과 거점장소 또는 해저드맵에 대한 인지도가 낮아, 인지도 향상이 앞으로의 과제라고 할 수 있다. 한편, 시내의 직장에서 일하는 사람들은 방재관계기관의 역할과 거점장소에 대한 인지도가 상대적으로 높게 나타났으 며, 주야간 인구비율이 80.8%로 상대적으로 낮은 카시바시6) 의 경우 향후 방재 활동의 중심적 담당자로 직장인의 역할이 중요하다고 생각된다. 국내에는 자율방재단의 잠재적 보조 역 할을 할 수 있는 직장인, 주부, 주민 등 속성에 따른 연구가 미비하여 향후 후속 연구에서 진행할 필요가 있다. 또한 공조 (共助), 공조(公助)에 대한 인지도나 방재의식에 대해서는 한 지구만을 대상으로 한 조사결과이며, 데이터 해석에 주의를 요한다. 그러나 자주방재회는 2004년 결성되어 현재까지 운영 되고 있다는 것과 조사대상자가 자주방재회가 주최한 방재훈 련에 참가한 주민인 것을 감안하면 자주방재회의 명칭이나 활 동거점, 역할에 대한 인지도가 낮은 것을 지적할 수 있다.
본 연구에서 자연재해 발생빈도가 높은 일본을 대상으로 주체별 방재활동의 역할분담과 방재정책에 대한 주민 인지도 를 분석한 결과는 국내 연안도시 방재정책 입안자에게 시사하 는 바가 클 것으로 생각하며, 향후 한국과 일본의 재해발생시 방재활동과 기능, 역할분담 등에 관한 비교연구를 진행해 가 고자 한다.
후 기
이 논문은 2018년 대한민국 교육부와 한국연구재단의 지원 을 받아 수행된 연구임(NRF-2018S1A6A3A01081098).
Notes
하드웨어 측면의 자조(自助)라고 하면 자택의 내진진단, 내진개수가 있으며, 그 자조를 지원하는 공조(公助)로서 내진진단 비용 및 수 리비용의 보조가 각 지자체에서 실시되고 있다. 이러한 하드웨어 측면의 자조 내용은 본 연구에서 대상으로 하지 않는다.
소방단은 비상근 특별직 지방공무원이기 때문에 본 연구에서 공조(公助)로 취급한다.
종교시설이 대피소로서 유효한 것은 과거 기존 연구(참고문헌 2)에서 이미 지적하고 있다.
「시내 직장」은 도시내 직장인, 농업, 아르바이트이고,「전업주부등」은 전업주부, 무직을, 「시외등 기타」는 공무원, 회사원, 시외 입지한 자영업을 말한다.]
「조직의 이름을 알고 있다」,「관계자를 알고 있다」,「평소 활동하고 있는 거점을 알고 있다」,「재해시 어떤 역할을 하는지 알 고 있다」의 각 인지도를 1점으로 총 점수를 산출했다. 즉, 4점 응답자는 그 조직에 대해 자세히 알고 있는 것을 의미한다.
주야간 인구비율이란 주간인구의 상주인구(야간인구)에 대한 비율을 말한다. 또한 카시바시는 2010년 인구조사 결과에서 1,901시 구군 가운데 1,780위로 낮다.
