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ISSN : 1598-5725(Print)
ISSN : 2093-8470(Online)
Journal of Navigation and Port Research Vol.43 No.3 pp.209-218
DOI : https://doi.org/10.5394/KINPR.2019.43.3.208

A Study on Improving the Storm and Wind Damage Management System of Coastal Cities

Sang-Baeg Oh*, Han-Seok Lee†
*Ph.D. Student, Graduate School of Korea Maritime & Ocean University, Busan 49112, Korea054)853-3429
Professor, Division of Architecture & Ocean Space, Korea Maritime & Ocean University, Busan 49112, Korea
Corresponding author: 종신회원, hansk@kmou.ac.kr051)410-4581
05/03/2019 18/03/2019 26/03/2019

Abstract


Coastal cities suffer a great deal of storm and wind damage. The storm and wind characteristics vary between cities. Therefore, a storm and wind damage management system suited for specific characteristics is required for each coastal city. In this study, we analyze the current situation and establish the problem of storm and wind damage management system in regards to urban management, coastal management and disaster management. We also review the storm and wind damage management system for the USA and Japan. We consequently propose a plan to improve the storm and wind damage management system. As a result of the study, in terms of city management, we recommend the compulsory identification of disaster prevention districts, implementation of the integrated coastal city management plan, designation of natural disaster risk mitigation area as disaster prevention district, the division of disaster prevention district into wind damage prevention district, storm damage prevention district, erosion damage prevention district, the building of restrictions at the disaster prevention district by ordinance, etc. In regards to coastal management, we suggest the delegation of authority to delegate coastal erosion management area to the local government, the subdivision of coastal erosion management area into erosion serious area, erosion progress area, erosion concern area, the building restrictions at coastal erosion management area by ordinance, development of erosion prediction chart, etc. In relation to disaster management, we recommend the integration of 「countermeasures against natural disasters act」and「disasters and safety management basic act」, the local government-led disaster prevention system, the local disaster management network, and the customized local disaster prevention plan, etc.



연안도시 풍수해 관리체계 개선방안에 관한 연구

오 상백*, 이 한석†
*한국해양대학교 대학원 박사과정054)853-3429
한국해양대학교 해양공간건축학부 교수

초록


연안도시는 내륙도시보다 태풍이나 해일 등에 의한 풍수해가 크며 도시마다 풍수해 특성이 서로 다르다. 그래서 연안도시는 풍수 해 특성을 고려하여 풍수해 유형별 그리고 지역별 특성에 적합한 풍수해 관리체계가 필요하다. 따라서 본 연구에서는 도시관리, 연안관리, 재 해관리 측면에서 우리나라 풍수해 관리체계 현황을 분석하여 문제점을 도출하고 미국과 일본 풍수해 관리체계를 검토한 후 연안도시 특성에 적합한 풍수해 관리체계 개선방안을 제안한다. 연구결과로서 도시관리 측면에서 방재지구 대상지 선정 의무화, 연안도시통합관리계획 수립, 자연재해위험개선지구를 방재지구로 지정, 방재지구를 풍해방재지구․수해방재지구․침식방재지구로 세분화, 방재지구 내 건축제한을 조례 로 지정 등을 제안한다. 연안관리 측면에서 연안침식관리구역 지정권을 지자체장에게 위임, 연안침식관리구역은 연안침식심각구역․연안침식 진행구역․연안침식발생우려지역으로 세분화, 연안침식관리구역의 건축제한을 조례로 결정, 연안도시 침식예상도 작성 등을 제안한다. 재해 관리 측면에서 「자연재해대책법」과 「재난및안전관리기본법」의 통합, 지자체 주도 방재체계로 전환, 지역단위 재해관리네트워크 구축, 맞 춤형 지역방재계획 수립 등을 제안한다.



    1. 서 론

    기후변화의 영향으로 최근 연안도시에서는 자연재해가 빈 번해지고 특히 그 중에서 연안도시 특성상 강풍과 호우를 동 반하는 태풍에 의한 풍수해가 크다. 연안도시는 지리적 및 지형적으로 풍수해에 매우 취약한 구조를 가지고 있으며 내 륙도시와 풍수해의 특성이 다르다. 그러나 연안도시 특성을 고려한 방재체계와 재해관리가 이루어지고 있지 않기 때문에 그 피해가 더욱 크다. 따라서 연안도시에서 풍수해에 따른 재해 예방 및 피해 경감을 위해서는 풍수해 특성 및 도시 유 형에 적합한 풍수해 관리체계가 마련되어야 한다.

    흔히 재난, 재해, 그리고 방재의 의미가 혼용되어 사용되 고 있는데 일반적으로 재난은 사람을 중심으로 하는 사회재 난을 의미하고 재해는 풍수해를 중심으로 하는 자연재해를 말하며 방재는 재난과 재해에 대비하는 일을 의미한다. 그리 고 모든 종류의 재난과 재해를 최소화하고 원활한 복구를 도 모하는 활동을 넓은 의미로 방재라고 한다.1) 본 연구에서 의 미하는 재해는 풍수해를 말하며 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 조수 그 밖에 연안침식으로 인하여 발생하는 자연재해 이다. 그리고 방재는 이런 풍수해를 막거나 최소화하는 일련 의 활동을 의미한다. 현재 중앙정부와 지방자치단체는 재해 에 대비하여 방재관리체계를 구축하고 있으며 이 방재관리체 계는 중앙정부의 주도로 이루어지고 있다. 그러나 현장에서 신속한 대응이 요구되는 풍수해의 경우 실제 재해가 발생하 는 곳은 지방자치단체의 지역 단위이기 때문에 중앙정부에서 방재관리체계를 운영하여 효율적으로 대처하는 데에는 분명 한계가 있다. 특히 연안도시의 기후변화에 따른 취약성은 내 륙도시의 그것과 현저히 다른 모습을 보이는데 선행 연구에 의하면2) 연안도시는 해일․고조․해수면상승 등으로 의해 높아진 해수면, 긴 해안선, 높은 인구밀도, 수변공원 및 녹지 부족 등으로 인해 내륙도시와 다른 특성의 풍수해가 빈번하 게 발생할 것으로 평가되었다. 이와 같이 연안도시는 지리적 으로 태풍 등이 자주 내습하고 지형적으로 풍수해에 취약하 며 육역과 해역에서의 재해발생이 서로 다르지만 연안도시 특성에 적합한 방재체계와 재해관리시스템이 마련되어 있지 않은 실정이다. 따라서 본 연구에서는 방재 관련법을 바탕으 로 도시관리, 연안관리, 재해관리 측면에서 국내 풍수해 관리 체계의 현황을 분석하고 그 문제점을 도출한 후 미국과 일본 의 풍수해 관리체계를 검토하여 연안도시 풍수해 특성에 적 합한 풍수해 관리체계 개선방안을 제안하고자 한다.

    2. 풍수해 관리체계 현황

    풍수해 관리체계의 근간이 되는 것은 관련법으로서 국내 방재 관련법은 개별법으로 산재되어 있고 소관부처가 서로 다르다. 연안도시 풍수해와 관련된 법은 국토교통부, 해양수 산부, 행정안전부에 흩어져 있는데 이들 법을 다음과 같이 분석하였다. 먼저 국토교통부 소관 125개, 해양수산부 소관 105개, 행정안전부 소관 106개 법 중에서 명칭이 연안, 도시, 재해와 관련 있는 법으로서 국토교통부 소관 18개, 해양수산 부 소관 11개, 행정안전부 소관 10개 등 총 39개 추출하였다. 다음으로 39개 법을 분석하여 실제 재해 혹은 방재와 관련 있는 13개 법을 선정하였으며 그 후 13개 법의 내용을 각각 분석하여 보니 결국 도시관리, 연안관리, 재해관리의 세 분야 로 구분할 수 있었다. 각 분야에 속한 법들은 법체계와 중요 도에 따라 주요 법과 기타 법으로 분류하였으며 각 분야별 주요정책, 지역지구제도, 주요사업, 소관부처 등을 Table 1과 같이 정리하였다.

    2.1 도시관리 측면

    도시관리의 주요 법인 국토의 계획 및 이용에 관한 법 률제3조에서는 기후변화에 대응 및 풍수해 저감을 국토 이 용 및 관리의 기본원칙의 하나로 제시하고 있다. 또한 동법 제19조에서는 도시ㆍ군기본계획 및 도시ㆍ군관리계획 수립 시 방재 및 안전에 관한 사항을 포함하도록 하고 있다. 그리 고자연재해대책법제16조에서는 자연재해의 예방 및 저 감을 위하여 10년마다 시ㆍ군 자연재해저감종합계획을 수립 하고 도시ㆍ군기본계획과 도시ㆍ군관리계획을 수립하거나 변경하는 경우에 이를 반영하도록 정하고 있다. 이와 같이 도시관리 측면에서 풍수해관리는 실질적으로 도시·군관리계 획에 반영되어 실행되는데 도시·군관리계획에서는 도시를 용 도지역, 용도지구, 용도구역으로 구분하여 관리한다. 용도지 역은 토지이용에 관한 큰 틀로서 한 토지에 하나의 용도지역 이 적용되는 한편 용도지구는 용도지역의 기능을 더 세부적 으로 증진시킬 목적으로 같은 지역에 중복하여 여러 용도지 구를 지정할 수 있고 용도구역은 시가지의 무질서한 확산과 개발방지를 위한 행위제한구역의 성격을 갖는다. 이러한 도 시·군관리계획에서 풍수해관리와 관련된 구체적인 내용으로 방재지구, 자연재해위험개선지구가 있다.

    2.1.1 방재지구

    방재지구는 도시·군관리계획으로 결정·고시된 용도지구를 말하며 Table 2에서와 같이 풍수해, 산사태, 지반의 붕괴, 그 밖의 재해를 예방하기 위하여 필요한 지구 그리고 연안침식 으로 인하여 심각한 피해가 발생하거나 발생할 우려가 있어 서 연안관리법제20조의2에 따라 지정된 연안침식관리구 역을 대상으로 한다. 또한 동일한 재해가 최근 10년 이내 2회 이상 발생하여 인명 피해를 입은 지역으로서 향후 동일한 재 해 발생 시 상당한 피해가 우려되는 지역 역시 대상지역으로 지정하고 있다. 그리고 방재지구는 Table 3과 같이 시가지방 재지구와 자연방재지구로 세분화하여 지정할 수 있으며 도시 ㆍ군관리계획은 해당 방재지구의 재해저감대책을 포함하여 야 하고 방재지구 안에서는 풍수해 및 기타 재해예방에 장애 가 되어 도시·군계획조례로 정한 건물의 건축이 금지된다.

    2.1.2 자연재해위험개선지구

    자연재해위험개선지구는 상습침수지역, 산사태위험지역 등 지형적 여건으로 인해 재해가 발생할 우려가 있는 지역에 대 하여 시장·군수·구청장이 자연재해대책법제12조에 따라 지정·고시한 지구를 말한다. 자연재해위험개선지구는 재해위 험 원인에 따라 침수위험지구, 유실위험지구, 고립위험지구, 취약방재시설지구, 붕괴위험지구, 해일위험지구로 구분하여 지정하며 구체적인 내용은 다음과 같다.

    • ① 침수위험지구 : 하천의 외수범람과 내수배제 불량으로 인한 침수가 발생하여 인명 및 건축물, 농경지 등의 피해를 유발하였거나 침수피해가 예상되는 지역

    • ② 유실위험지구 : 하천을 횡단하는 교량 및 암거 구조물 이 하천정비기본계획의 계획 하폭보다 짧거나 계획홍수위 보 다 낮아 유수 소통에 장애를 주어 해당 시설물이 직접 피해 를 입거나 시설물 주변의 제방유실로 주택 또는 농경지 등의 피해가 발생한 지역

    • ③ 고립위험지구 : 집중호우 및 대설로 인하여 교통이 두 절되어 지역주민의 생활에 고통을 주는 지역 (단, 우회도로 가 있는 경우와 섬 지역은 제외)

    • ④ 붕괴위험지구 : 산사태, 절개사면 붕괴, 낙석 등으로 건 축물이나 인명피해가 발생한 지역 또는 우려되는 지역

    • ⑤ 취약방재시설지구 :저수지·댐의안전관리및재해예방 에관한법률에 의거 지정된 재해위험 저수지, 댐 그리고 기 설치된 제방의 홍수위가 계획홍수위 보다 낮아 월류되거나 파이핑 현상으로 붕괴위험이 있는 취약구간의 제방 또한 배 수문, 유수지, 저류지 등 방재시설물이 노후화되어 재해발생 이 우려되는 시설물

    • ⑥ 해일위험지구 : 지진해일, 폭풍해일, 조위상승 너울성 파도 등으로 해수가 월류되어 인명피해 및 주택, 공공시설물 피해가 발생한 지역

    한편 자연재해위험개선지구는 유형별 피해발생 빈도, 피해 발생 가능성 등을 고려하여 Table 4와 같은 등급분류 기준에 따라 등급을 지정한다. 2017년 기준 자연재해위험개선지구는 2,069개 지구가 지정되어 있으며 이 중에서 연안도시는 771 개 지구(전체의 37.2%)가 지정되어 있다.3)

    2.2 연안관리 측면

    연안관리의 주요법인 연안관리법제4조를 보면 해일, 침식 등에 대응하여 바닷가를 효율적으로 관리하는 것이 연 안관리 기본이념 중 하나이다. 또한 동법 제5조 연안기본조 사에는 연안침수, 재해취약성 등 연안재해 위험 및 피해 실 태 등의 조사내용을 포함하고 있으며 동법 제6조 연안통합관 리계획에 따른 제2차 연안통합관리계획(2011-2021)에서는 연 안통합관리 기본방향의 추진전략으로서 기후변화 및 재해 대 응 강화를 제시하고 있다. 그리고 동법 제10조 연안관리지역 계획에서 방재 관련하여 연안관리에 관한 정책 방향, 연안용 도해역 및 연안해역기능구 지정ㆍ관리, 연안침식관리구역의 관리 방향 등을 포함하고 있다. 또한 동법 제25조 연안정비 사업에는 해일, 파랑, 연안침식 등으로부터 연안을 보호하고 훼손된 연안을 정비하는 사업을 포함하고 있다.

    2.2.1 특수연안해역 재해관리구

    연안관리법에서 지역지구의 구분은 크게 연안용도해 역4)과 연안침식관리구역으로 나뉜다. 연안용도해역은 다시 이용연안해역, 특수연안해역, 보전연안해역, 관리연안해역으 로 나뉘며 이중에서 풍수해와 관련된 해역은 특수연안해역의 재해관리구5)이다. 현재 연안관리지역계획에서 재해관리구를 지정한 시군구는 14개소이지만 개정된 연안관리법(2019. 4. 18.시행)에서는 신설된해양공간계획및관리에관한법률 로 인해 연안해역기능구6)의 지정이 삭제된다. 한편 해양공 간계획및관리에관한법률제12조에서 해양용도구역으로서 환경 ․생태관리구역7)을 지정할 수 있는데 동법 부칙 제3조 에 따라 이전연안관리법에서 재해관리구는 환경․생태 관리구역으로 지정된 것으로 한다.

    2.2.2 연안침식관리구역

    연안침식관리구역은 연안침식으로 인하여 심각한 피해가 발생하거나 발생할 우려가 있어 특별히 관리할 필요가 있는 지역에 대해 해양수산부장관이 지정하는 지역을 말한다. 연 안침식관리구역은 핵심관리구역과 완충관리구역으로 구분하 여 지정할 수 있다. 핵심관리구역은 연안침식이 빠르게 진행 중이거나 이로 인한 피해가 심각하여 긴급한 조치가 필요한 구역을 말하며 완충관리구역은 핵심관리구역과 맞닿은 지역 등으로서 핵심관리구역 관리를 위하여 필요한 구역을 말한 다. 현재 연안침식관리구역은 삼척시 2개소, 울진군 2개소, 신안군 1개소, 태안군 1개소가 지정되어 있다.

    2.3 재해관리 측면

    재해관리와 관련된 법으로는자연재해대책법재난 및안전관리기본법이 있다. 자연재해대책법은 태풍, 홍 수 등 자연현상으로 인한 재해 예방 및 대비, 재해복구, 그 밖의 대책에 관하여 규정하고 있으며 풍수해 예방 및 저감을 위하여 시장·군수·구청장이 10년마다 시·군 자연재해저감종 합계획8)을 수립하도록 하고 있다. 시도지사는 시·군 자연재 해저감종합계획을 기초로 시도 자연재해저감종합계획을 수 립하여 행정안전부장관의 승인을 받아 확정한다.

    그리고재난및안전관리기본법은 국가와 지방자치단체 의 재난 및 안전관리체제, 재난의 예방·대비·대응·복구와 안 전문화활동, 그 밖에 재난 및 안전관리에 필요한 사항을 규 정하고 있다. 이 법에 따라 국가안전관리계획은 최상위 계획 인 국가안전관리기본계획을 중심으로 국가안전관리집행계획, 시도 안전관리계획, 시군구 안전관리계획을 운영하고 있다.

    2.3.1 방재체계

    풍수해를 비롯한 재해 관련 방재체계는 Table 5와 같이 위원회와 대책본부로 구성되어 있다. 위원회는 국무총리가 위원장인 중앙안전관리위원회가 범정부 재난관리체계의 최 고 의사결정기관이다. 대책본부로는 전국 범위 또는 대규모 재난에 관한 사항을 총괄, 조정하고 필요한 조치를 하는 중 앙재난안전대책본부와 재난발생시 사고를 수습하는 중앙사 고수습본부가 유기적인 협력구조를 가진다. 또한 시·도 및 시·군·구에서는 시·도 재난안전대책본부와 시·군·구 지역사 고수습본부를 운영하고 있다.

    2.3.2 재해관리

    재해관리는재난및안전관리기본법에서 Table 6과 같은 절차에 따라 예방, 대비, 대응, 복구 4단계로 이루어진다. 예 방단계는 재해가 실제로 발생하기 전에 그 발생을 예방하거 나 또는 사전조치를 취하는 단계로 재해예방활동단계이고 대 비단계는 재해 위기발생시 대응활동을 사전에 준비하기 위해 대응능력 개발과 신속한 준비태세를 확립하는 단계이다. 대 응단계는 재해가 발생하였을 경우 인명구조와 재산보호에 관 련된 제반활동단계이며 복구단계는 재해관리 마지막 단계로 피해지역이 재해발생 이전상태로 회복될 때까지의 장기적인 활동단계이다.10)

    또한 자연재해대책법제21조에서는 재해지도인 침수흔 적도11), 해안침수예상도12), 재해정보지도13)를 제작 활용하여 재해를 관리하도록 하고 있다. 지방자치단체의 장은 침수 피 해가 발생하였을 때에는 침수, 범람, 그 밖의 피해 흔적을 조 사하여 침수흔적도를 작성ㆍ보존하고 현장에 침수흔적을 표 시 관리하도록 의무화하고 있다. 그리고 행정안전부장관은 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장이 작성한 재 해지도를 활용하기 위해 재해지도통합관리연계시스템을 운 영하도록 하고 있다.

    3. 풍수해 관리체계 문제점

    3.1 도시관리 측면

    ① 방재지구의 지정

    방재지구는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 용도 지구 지정에 의해 정하고 있으며 방재지구 지정은 임의조항 과 의무조항으로 구분되어 있다. 동법 제37조제2항에 의하면 방재지구 지정은 도시·군관리계획 입안 및 결정권자의 판단 에 따라 재해 예방을 위해 필요한 지역에 지정할 수 있는 임 의조항이다. 반면에 동법 제37조제4항에서는 연안침식으로 인하여 심각한 피해 있어 특별히 관리할 필요가 있는 지역과 동일한 재해가 최근 10년 이내 2회 이상 발생하여 인명 피해 를 입은 지역으로 동일한 재해 발생 시 상당한 피해가 우려 되는 지역을 방재지구로 반드시 지정해야하는 의무조항이다. 문제는 방재지구 지정을 임의조항으로 하는 경우인데 방재지 구 지정에 따른 제한이나 불편으로 인해 주민들이 반대하는 등 이유로 지자체장이 방재지구 지정을 꺼리는 것이다. 실제 로 2017년 말 기준 자연재해위험개선지구는 177개 시군구에 서 2,069개를 지정하였지만 방재지구는 7개 시군구에서 21개 만을 지정하고 있을 뿐이다.

    ② 도시관리계획과 방재지구

    연안관리법에 의한 연안침식관리구역은 도시ㆍ군관리 계획에서 방재지구로서 의무적으로 지정되어야 하지만 연안 관리지역계획과 도시군관리계획의 수립년도와 소관부서가 달라 제대로 반영되지 못하고 있다. 예를 들면 신안군은 대 광해변을 연안침식관리구역으로 2015년 8월 10일에 지정 고 시하였지만 도시ㆍ군관리계획에 이를 반영하지 못하고 있다. 이는 소관부서가 상이하여 도시ㆍ군관리계획과 연안관리지 역계획의 연계 부족에서 온 결과로 보인다. 한편 방재지구는 2017년 말 기준으로 시가지방재지구 16개소, 자연방재지구 5 개소가 지정되어 있으며 그 중 연안도시의 방재지구로는 목 포시 4개소(시가지방재지구), 울진군 2개소(자연방재지구)로 나타났다. 그러나 2017년 말 기준 자연재해위험개선지구는 177개 시군구에서 2,069개 지구가 지정되어 있으며 이 중에 서 연안도시는 72개 시군구에서 771개 지구가 지정되어 있 다. 이와 같이 연안도시에서 자연재해위험개선지구가 방재지 구로 제대로 지정되지 못하고 있다.

    ③ 방재지구의 세분화

    방재지구는 시가지방재지구와 자연방재지구로 세분하여 지정하고 있는데 시가지방재지구는 건물 및 인구가 밀집되어 있는 지역으로 시설개선 등을 통하여 재해 예방이 필요한 지 구에 지정하고 자연방재지구는 토지 이용도가 낮은 해안, 하 천변, 급경사지 주변 등 지역으로 건축제한 등을 통해 재해 예방이 필요한 지구에 지정하고 있다. 그러나 연안도시는 그 지형적 특성으로 인해 자연방재지구와 시가지방재지구 지정 을 위한 요인을 함께 가지고 있기 때문에 토지이용도에 따라 방재지구를 구분하는 기존 방식에 문제가 있다.

    ④ 방재지구에서 건축제한

    국토의 계획 및 이용에 관한 법률시행령 제75조에서 방재지구 내 건축제한을 보면 풍수해·산사태·지반붕괴·지진 그 밖에 재해예방에 장애가 된다고 인정되는 건축물은 도시· 군계획조례로 건축할 수 없게 되어 있다. 하지만 대부분 지 자체에서는 주민 반발 등을 고려하여 방재지구 내 건축제한 조례를 만들지 않고 있는 실정이다.

    3.2 연안관리 측면

    ① 연안침식관리구역의 지정

    연안침식관리구역은 연안침식으로 인하여 토지, 바닷가 또 는 제방, 도로 등 시설물의 기능을 더 이상 유지하기 어려운 곳과 연안정비사업 후에도 연안침식이 계속 진행되는 곳 그 리고 공유수면매립의 시행으로 장래에 연안침식 피해 발생이 우려되는 곳에 해양수산부장관이 지정하고 있다. 시도지사 또는 시장, 군수, 구청장은 관할 연안을 연안침식관리구역으 로 지정할 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우 해양수산부 장관에게 그 지정을 요청할 수 있다. 결국 연안침식관리구역 의 지정권자는 해양수산부장관이나 관리 권한이 연안으로 한 정되어 있어 도시관리 차원에서 연안도시 침식관리구역의 행 위제한과 정비사업에는 한계가 있다.

    ② 연안침식관리구역의 구분

    연안침식관리구역은 연안침식으로 인하여 심각한 피해가 발생하거나 발생할 우려가 있어 특별히 관리할 필요가 있는 지역에 대해 지정하는데 세부적으로 연안침식이 빠르게 진행 중이거나 이로 인한 피해가 심각하여 긴급한 조치가 필요한 구역은 핵심관리구역으로, 핵심관리구역과 맞닿은 지역으로 핵심관리구역의 관리를 위하여 필요한 구역은 완충관리구역 으로 구분하고 있다. 하지만 피해발생의 심각성과 발생가능 성을 객관적으로 명확하게 제시하기 어려운 상황에서 연안침 식관리구역을 핵심관리구역과 완충관리구역으로의 구분은 모호할 수밖에 없다.

    ③ 연안침식관리구역의 건축제한

    연안침식관리구역의 핵심관리구역에서는 연안정비사업에 해당하는 경우를 제외하고 건축물, 그 밖의 공작물의 신축ㆍ 증축(관리구역 지정 당시의 건축연면적의 2배 이상 증축하는 경우에 한정한다), 공유수면 또는 토지의 형질변경 행위, 바 다모래ㆍ규사 및 토석의 채취행위, 그 밖에 연안침식에 영향 을 미치는 행위를 제한하고 있다. 그리고 연안침식관리구역 의 완충관리구역에서도 핵심관리구역의 침식에 중대한 영향 을 미친다고 인정하는 경우 그 행위를 제한할 수 있다. 그러 나 방재지구 내 건축제한과 같이 연안침식관리구역의 건축제 한 또한 실질적으로 이루어지지 않고 있다.

    ④ 침식예상도

    연안관리법에 따르면 연안의 효율적인 보전ㆍ이용 및 개발을 위하여 필요한 지역은 연안관리지역계획을 수립하고 연안침식관리구역 내에서 침식 피해에 효과적으로 대응하기 위하여 필요한 경우 관리구역 내 연안의 보전ㆍ이용 및 개발 실태조사, 관리구역 내 침식원인 및 피해조사, 관리구역 내 침식방지 및 복구대책을 포함한 관리계획을 수립할 수 있다. 그러나 실제로는 연안관리지역계획 수립 시 침식흔적도와 침 식예상도가 작성되지 않고 있다.

    3.3 재해관리 측면

    ① 재해관련 법률

    법제도 측면에서 자연재해대책법재난및안전관리 기본법은 재해와 재난으로부터 국토와 국민을 보호하는 같 은 목적으로 제정되었으나 자연재해대책법은 자연재해 의 예방ㆍ복구 및 그 밖의 대책에 관하여 필요한 사항을 규 정하고 재난및안전관리기본법은 재난 및 안전관리체제 를 확립하고 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응ㆍ복구에 필요한 사항 을 각각 규정하고 있다. 연안도시의 풍수해 경우 재해가 순 식간에 대규모로 발생하는 경향이 있기 때문에 각각의 법에 의해 서로 다른 체계에 따라 재해관리가 이루어지면 풍수해 에 제대로 대처하기가 어렵다.

    ② 재해관리체계

    우리나라 재해관리체계는 중앙정부가 주도하도록 되어 있 어서 지방정부 재해관리는 상대적으로 부실하고 중앙의 지시 를 받아 움직이는 수동적 역할을 할 수밖에 없다. 또한 재해 관리 측면에서 우리나라는 중앙재난안전대책본부를 중심으 로 중앙정부 위주의 재해관리방식으로 인해 지방정부의 재해 관리네트워크는 사실상 미비한 실정이다.

    ③ 지역방재계획

    현재 연안도시의 지역방재계획을 살펴보면 중앙정부의 일 방적인 지침 시달로 인해 도시의 지역별 재해 특성을 반영하 지 못하고 획일적인 내용으로 되어 있는 경우가 대부분이다.

    4. 풍수해 관리체계 해외사례

    4.1 미국

    4.1.1 법제도

    미국의 재난관리 법체계를 보면 스태포드법(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act) 을 기본으로 하여 주정부는 주법(state law), 지방정부는 조 례(ordinance)에서 재난관리 사항들을 다루고 있다. 스태포 드법은 재난에 따른 피해를 경감하기 위해 주정부와 지방 정부에 각종 지원에 관한 사항을 규정하고 있으며 주정부와 지방정부의 역량을 초과하는 대규모 재난이 발생할 경우 대 통령이 비상사태를 선포할 수 있게 하고 있다.

    4.1.2 방재체계

    미국의 방재관련 최고관리기관은 연방정부의 국토안보부 (DHS)와 그 산하에 있는 연방위기관리청(FEMA)으로서 방 재를 위해 Table 7과 같이 통합 관리체계를 구축하고 있다.

    미국의 통합적인 방재체계는 국토안보부(DHS)와 연방위 기관리청(FEMA)을 중심으로 구성되고 지역의 방재기구와 밀접한 연계를 이루는 네트워크를 이용하여 재해발생 시 지 방정부가 1차적으로 대응을 하고 재해 규모가 큰 경우에는 주정부가 관리하고 연방정부가 지원하는 방식을 취한다.

    방재에 대한 1차적인 책임기관은 지방정부인 시(City)와 카운티(County)이며 주정부는 지방정부에 대한 지원ㆍ조정 등의 업무를 수행한다. 또한 주정부에는 위기관리본부(OES) 와 지방정부에는 재해ㆍ재난을 총괄하는 위기관리국(EMA) 이 있으며 위기관리국은 경찰국, 소방국, 교통국, 연방정부의 국토안보부(DHS), 연방위기관리청(FEMA)) 등과 유기적인 협조로 활동을 수행하고 있다. 이처럼 미국의 경우 재난관리 체계에서 연방정부와 지방정부의 역할분담이 명확히 구분되 어 있고 지방정부의 경우 연방정부와는 별도로 주정부 및 지 방정부 차원의 방재기구를 구성하여 운영하고 있다.

    4.1.3 재해관리

    미국의 재해관리는 재해·재난의 규모와 성격에 따라 지방 정부, 주정부, 연방정부의 개입 수준이 달라진다. 지방정부는 각종 재해·재난에 대한 예방, 대비, 대응, 복구 등의 활동을 수행하며 주정부는 연방정부와 협조하여 지방정부를 지원하 고 주정부 차원의 방재 기본정책 설정 및 조정의 역할을 담 당하고 있다.

    그리고 연방정부는 연방재난관리청(FEMA)의 연방비상대 응계획(FRP)에 의거하여 대응 및 복구 위주로 지방정부와 주정부를 지원한다. 미국의 재해관리절차를 살펴보면 Table 8과 같다.

    4.2 일본

    4.2.1 법제도

    일본의 방재관련 기본법은 재해대책기본법으로 재해 발생 전의 예방 및 재해발생 후의 긴급대응, 응급대책, 재해 복구, 재건 등 측면에서 국가와 지방자치단체의 권한과 책임 을 명확히 구분하고 있다. 이법의 주요내용은 방재조직, 방재 계획, 재해예방, 응급대책, 재해복구, 재정금융조치 등과 재해 대책의 기본이 되는 사항을 정하고 있다. 그리고 일본은재 해대책기본법제34조에 의거하여 Table 9와 같이 방재계 획을 작성하고 있다. 중앙방재회의가 작성하는 방재기본계획 에 따라 지정행정기관 및 지정공공기관은 방재업무계획을 작 성하고 지방자치단체는 지역방역계획을 작성한다.

    4.2.2 방재체계

    일본의 방재체계는 Table 10과 같이 평상시 국가차원에서 의 중앙방재회의를 중심으로 운영되고 있으며 재해 시에는 비상재해대책본부, 긴급재해대책본부가 설치되어 운영되고 지방차원에서는 평상시에 도도부현방재회의 및 시정촌방재 회의가 운영되고 재해 시에는 각 지역에 재해대책본부가 설 치되어 운영되고 있다.

    4.2.3 재해관리

    일본의 재해관리절차는 Table 11과 같이 재해예방, 재해응 급대책, 재해복구 단계로 크게 구분되며 재해대책기본법 에는 각 단계마다 책임주체가 해야 할 역할이나 권한이 명확 히 규정되어 있다.

    5. 풍수해 관리체계 개선방안

    5.1 도시관리 측면

    ① 방재지구의 지정

    방재지구 지정에 대한 해결책으로 방재지구 지정은 결정 권자의 판단에 따라 지정여부를 결정할 것이 아니라 재해취 약지역을 방재지구로 지정하도록 법적 의무조항으로 하고 대 신에 방재지구 선정에 대한 구체적이고 명확한 근거를 만들 필요가 있다. 또한 방재지구 지정의 의무조항에서 “동일한 재해가 최근 10년 이내 2회 이상 발생하여 인명 피해를 입은 지역으로서 향후 동일한 재해 발생 시 상당한 피해가 우려되 는 지역”이라는 조항은 구체성이 부족하고 표현이 모호한 문 제가 있으므로 이 조항을 “기간에 상관없이 동일 재해가 2회 이상 발생한 지역”으로 기준을 명확하게 할 필요가 있다.

    ② 도시관리계획과 방재지구

    도시ㆍ군관리계획과 연안관리지역계획의 연계 부족에 대 한 해결책으로서 연안도시에서는 도시관리계획과 연안관리 지역계획을 통합한 ‘(가칭)연안도시통합관리계획’을 만들어 도시와 연안의 관리계획을 통합할 필요가 있다. 한편 연안도 시에서 자연재해위험개선지구가 방재지구로 제대로 지정되 지 못하고 있으므로 자연재해위험개선지구로 지정된 곳을 모 두 방재지구로 지정할 필요가 있다.

    ③ 방재지구의 세분화

    연안도시에서 방재지구를 구분하는 기존 방식의 문제점에 대해서는 재해발생 빈도와 지형적 특성을 모두 고려하여 방 재지구를 풍해방재지구, 수해방재지구, 침식방재지구로 세분 화하여 관리하는 것이 효과적 방안이다.

    ④ 방재지구에서 건축제한

    연안도시 지자체가 방재지구 내 건축제한 조례를 만들지 않고 있는 문제점에 대해서는 상위법에서 방재지구 내 건축 제한에 대한 명확한 기준, 지침 및 절차를 마련하여 지자체 별 조례를 만들도록 해야 한다.

    5.2 연안관리 측면

    ① 연안침식관리구역의 지정

    연안침식 관련 관할 지자체장은 중앙부처가 파악하지 못 한 연안침식을 신속히 정비사업에 반영할 수 있어 재해관리 측면에서 효과적이다. 따라서 연안침식관리구역 지정은 도 시·군관리계획과 마찬가지로 그 결정권을 관할 지자체장에게 일임하여 지자체의 책임성을 강화하는 것이 바람직하다.

    ② 연안침식관리구역의 구분

    연안침식관리구역의 구분은 차라리 연안침식의 정도에 따 라 시설물의 기능을 더 이상 유지하기 어려운 곳은 ‘연안침 식심각구역’으로, 연안정비사업 후에도 연안침식이 계속 진 행되는 곳은 ‘연안침식진행구역’으로, 개발사업의 시행으로 장래에 연안침식 피해 발생이 우려되는 곳은 ‘연안침식발생 우려구역’ 등 지정기준에 따라 구체적으로 지정하는 것이 연 안침식을 효율적으로 관리하는 방법이다.

    ③ 연안침식관리구역의 건축제한

    방재지구 내 건축제한과 같이 연안침식관리구역의 건축제 한이 실질적으로 이루어지지 않는 문제는 상위법에서 건축 제한에 대한 명확한 기준, 지침 및 절차를 마련하고 조례에 서 건축제한을 명확하게 한다.

    ④ 침식예상도 작성

    자연재해대책법에서는 자연재해를 경감하고 신속한 주민대피를 위하여 재해지도인 침수흔적도, 해안침수예상도, 재해정보지도를 제작 활용하도록 하고 있으며 침수 피해가 발생하였을 때에는 침수피해흔적을 조사하여 침수흔적도를 작성하고 현장에 침수흔적을 표시 관리하도록 의무화하고 있 다. 이와 같은 방식으로 연안도시에서는 연안관리지역계획 수립 시 침식흔적도를 작성하고 이를 바탕으로 침식예상도를 작성하여 침식에 의한 재해를 관리하도록 연안관리법에 서 구체적으로 규정해야 한다.

    5.3 재해관리 측면

    ① 재해관련 법률 통합

    개별법에 의해 서로 다른 체계에 따라 재해관리가 이루어 지는 문제에 대해서는 재해관리의 효율성 측면에서 미국 스태포드법과 같이 자연재해대책법재난및안전 관리기본법을 통합한 (가칭)방재관리법을 만들어 통합 재해관리의 기반을 구축한다.

    ② 재해관리체계 개선

    미국, 일본, 한국의 재해관리체계를 비교해 보면 Table 12 에서 미국은 통합방식을, 일본은 분산방식을 채용하고 있으 나 둘 모두 재해 대응의 1차적인 책임은 지방정부가 지도록 법률적으로 규정하고 재해 발생 시 지방정부 차원에서 신속 히 대처하도록 하고 있으며 다만 대규모 재해의 경우에만 중 앙정부가 책임을 맡는 지원체계로서 중앙과 지방의 역할이 구분되어 있음을 알 수 있다. 따라서 우리도 중앙정부와 지 방정부의 역할 재조정과 함께 재해가 발생하는 현장의 지방 정부 중심으로 재해관리체계가 개선되어야 한다.

    ③ 재해관리네트워크 구축

    재해관리 측면에서 미국은 연방위기관리청(FEMA)을 중 심으로 통합네트워크를 구축하여 재해관리를 효과적으로 수 행하고 일본의 경우에는 중앙정부와 지방정부 그리고 지정지 방행정기관과 지정지방공공기관 사이에 업무 및 기능 중심으 로 분산된 네트워크가 구축되어 있다. 따라서 우리도 지방정 부의 건실한 재해관리네트워크 구축이 시급하며 특히 연안도 시에서는 연안 특성에 맞게 기초지자체와 광역지자체 사이 에, 지자체와 지역기업 그리고 유관단체 사이에 통합재해관 리네트워크의 구축이 필요하다.

    ④ 맞춤형 지역방재계획 수립

    연안도시의 지역방재계획 수립 시에는 연안도시 및 도시 내 지역별 특성, 연안의 재해특성 특히 풍수해 특성을 충분 히 반영한 맞춤형 지역방재계획의 수립이 필요하며 이러한 사항을 상위법과 조례에서 명확히 지정할 필요가 있다.

    6. 결 론

    본 연구는 연안도시의 풍수해 관리체계 현황을 도시관리, 연안관리, 재해관리 측면에서 파악하고 문제점을 분석한 후 미국과 일본의 사례 조사를 통해 시사점을 검토한 다음 풍수 해 관리체계 개선방안을 도시관리, 연안관리, 재해관리 측면 에서 제시하였다. 연구결과를 정리하면 다음과 같다.

    첫째, 풍수해 관리체계를 도시관리 측면에서 살펴보면 방 재지구 지정의 임의조항에 따른 불명확성, 도시ㆍ군관리계획 에 방재지구 미반영, 방재지구의 부적절한 세분화, 방재지구 건축제한에 대한 도시·군계획조례의 부재 등이 문제점으로 분석되었다. 이에 따라 방재지구 대상지 선정을 모두 의무조 항으로 명확히 하고 연안도시 통합관리계획을 만들어 도시· 군관리계획과 연안지역관리계획을 통합하며 자연재해위험개 선지구를 모두 방재지구로 지정하고 방재지구를 연안도시 재 해발생 빈도와 지형적 특성에 따라 풍해방재지구, 수해방재 지구, 침식방재지구로 세분화하며 방재지구 내 건축제한을 지자체 조례로 정할 것을 제시하였다.

    둘째, 풍수해 관리체계를 연안관리 측면에서 살펴보면 연 안침식관리구역 지정의 결정권한 문제, 연안침식관리구역의 세부구분 문제, 연안침식관리구역의 건축제한 문제, 연안도 시 침식예상도 필요 등 문제점이 도출되었다. 이에 따른 개 선방안으로는 연안침식관리구역 지정의 결정권을 도시·군관 리계획과 같이 관할 지자체장으로 위임하고 연안침식관리구 역은 지정기준에 부합하도록 연안침식심각구역, 연안침식진 행구역, 연안침식발생우려지역으로 구분하며 연안침식관리구 역의 건축제한 사항을 조례에서 구체화하고 침수흔적도와 같 이 연안관리지역계획 수립 시 연안도시 침식예상도를 작성할 것을 제시하였다.

    셋째, 풍수해 관리체계를 재해관리 측면에서 살펴보면 재 해관련 법률의 분산, 중앙정부 주도의 재해관리체계, 지방정 부의 허술한 방재체계, 지역별 재해관리네트워크의 부족, 지 역방재계획의 획일성 등이 문제점으로 분석되었다. 이에 따 라 법제도 측면에서 미국 스태포드법과 같이 자연재해 대책법재난및안전관리기본법을 통합한 (가칭)방 재관리법의 제정, 방재체계 측면에서 지방정부 주도의 방 재체계로 개선, 연안지역 특성에 맞는 지자체, 기업, 유관단 체 간 지역단위 재해관리네트워크 구축, 연안도시의 재해특 성을 고려한 맞춤형 지역방재계획의 마련을 제시하였다.

    이상에서 제시한 연안도시 풍수해 관리체계 개선방안은 연안도시에서 풍수해를 예방하고 재해발생 시 적절한 대응을 위해 중요한 사항이므로 기존 법제도 내에서 개선할 수 있는 것부터 우선 개선할 필요가 있으며 개선효과를 모니터링하면 서 지속적으로 개선을 확대해 갈 필요가 있다.

    Figure

    Table

    Related laws of storm & wind damage management

    Target areas of disaster prevention district

    Segmentation of disaster prevention district

    Class of natural disaster risk improvement district

    Disaster management system9)

    Disaster management steps

    Disaster management system in the USA14)

    Disaster management steps in the USA15)

    Disaster prevention plan in Japan16)

    Disaster prevention system in Japan

    Disaster management steps in Japan

    Comparison of disaster management systems

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